Dominik Wałkowski: Czysta Polska czy drugi Neapol? | Co do zasady

Dominik Wałkowski: Na początku lipca Sejm uchwalił nowelizację podstawowego aktu prawnego regulującego gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nowe przepisy mają przebudować system gospodarowania tymi odpadami w Polsce – gminy przejmą obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Gminy wyłonią w przetargach podmioty, które będą odbierać odpady od mieszkańców. Ci ostatni nie będą już podpisywać umów z przedsiębiorcami, lecz będą ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami.

Nie do końca. Chociaż co do zasady koncepcja zaproponowana w nowych przepisach jest stosowana w większości państw Unii Europejskiej, to jednak inny sposób dochodzenia do tego rozwiązania może stwarzać problemy organizacyjne i prawne. Oto bowiem po kilkunastu latach obowiązywania i rozwijania systemu wolnorynkowego opartego na konkurencji gospodarka odpadami komunalnymi w ciągu kilkunastu miesięcy ma zostać przekazana jednostkom samorządu terytorialnego. Jeszcze ambitniejszym zadaniem dla gmin jest obowiązek zredukowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Już w lipcu 2013 roku tylko 50 proc. takich odpadów będzie mogło trafiać na składowiska. Wprawdzie obecnie też istnieją odpowiednie zobowiązania do redukcji, jednakże w myśl nowych przepisów gminy będą ponosić surową odpowiedzialność finansową w przypadku niezrealizowania tych obowiązków.

To bardzo skomplikowany problem. Na skuteczność obowiązującego systemu wpływa szereg czynników. Na pierwszy rzut oka dotychczasowe regulacje mające wpływać na kierowanie strumienia odpadów do instalacji zapewniających ich przetwarzanie są na tyle kompleksowe, że powinny doprowadzić do osiągnięcia zamierzonych rezultatów. Przepisy wskazują, które sposoby postępowania z odpadami są najbardziej pożądane i zobowiązują organy administracji do wskazywania instalacji, do których odpady te mają być przekazywane. Dodatkowo do ekologicznego postępowania z odpadami zachęcają opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, które od 2008 roku zwiększyły się kilkukrotnie.

Te instrumenty okazały się jednak w praktyce nieskuteczne. Okazuje się bowiem, że działanie oparte na celu ekonomicznym nie pozwala na osiągnięcie zakładanych celów ekologicznych. Z kolei wprowadzenie wysokich opłat za składowanie jedynie w niewielkim stopniu zmniejsza ilość odpadów kierowanych na wysypiska, a jednocześnie zwiększa ilość odpadów deponowanych nielegalnie, np. w lasach.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że obecnie w Polsce buduje się wiele nowoczesnych instalacji do przetwarzania odpadów. Realizacja tych inwestycji i ich późniejsza eksploatacja w kontekście długoletniego finansowania wymaga zapewnienia ich rentowności, a więc ciągłego dostarczania odpowiedniej ilości odpadów. Tymczasem dopóki najtańszym i najprostszym sposobem pozbycia się odpadów jest ich składowanie, dopóty strumień wytwarzanych odpadów będzie kierowany na wysypiska, a nie do tych instalacji.

Nowa regulacja, ze względu na fundamentalny charakter zmian i tempo ich przygotowywania, wywołuje wiele wątpliwości, także prawnych. W jakim zakresie pewne obawy okażą się przesadzone, a które staną się rzeczywistym problemem – pokażą najbliższe miesiące. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że nowy system balansuje na granicy konstytucyjności, a wiele nowych rozwiązań jest nieprecyzyjnych i już teraz wywołuje wątpliwości, jak powinny być interpretowane.

Wystarczy wspomnieć o niejasnościach dotyczących osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, dyskusyjnych sposobach obliczania wysokości tych opłat, krótkim terminie na wprowadzenie wszystkich zmian przewidzianych ustawą, a także poważnych wątpliwościach natury konstytucyjnej.

Od czasu rozpoczęcia prac nad ustawą z większym lub mniejszym natężeniem pojawiają się zarzuty niekonstytucyjności nowych rozwiązań. Słyszy się, że nowe przepisy są niezgodne z ustawą zasadniczą, gdyż nie realizują obowiązujących standardów ochrony praw nabytych, ignorują reguły odpowiedniej vacatio legis, naruszają zasadę ochrony pracy, społecznej gospodarki rynkowej oraz zasadę wolności działalności gospodarczej. Niektóre wątpliwości zostały już wyeliminowane przez ustawodawcę lub przepisy zmodyfikowano w ten sposób, że ryzyko ich zakwestionowania jest niewielkie. Niestety nie oznacza to, że obecnie wątpliwości konstytucyjne nie występują. Moim zdaniem najpoważniejszy zarzut, jaki można postawić nowym przepisom, to ich sprzeczność z zasadą społecznej gospodarki rynkowej i zasadą swobody działalności gospodarczej. Wprowadzenie nowych przepisów doprowadzi bowiem do eliminacji wielu przedsiębiorców z rynku odbioru odpadów komunalnych. Wprawdzie gminy nie będą dysponowały monopolem w tym zakresie, jednakże liczba przedsiębiorców dopuszczonych w wyniku przetargu do prowadzenia działalności na rynku odpadów może się znacznie zmniejszyć. Ustawa zasadnicza przewiduje wprost, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. W toku prac legislacyjnych nie wykazano jednak istnienia takiego interesu. Nie sądzę również, że taką podstawę może stanowić konieczność osiągnięcia wymogów unijnych.

Wydaje się, że kwestia ta nie została dostatecznie zbadana przed przyjęciem ustawy. A jest to bardzo istotne. Gdyby Trybunał Konstytucyjny stwierdził sprzeczność rozwiązań ustawowych z Konstytucją RP, przedsiębiorcy, którzy ponieśli szkodę w wyniku wydania aktu normatywnego sprzecznego z ustawą zasadniczą, mogliby kierować w stosunku do Skarbu Państwa roszczenia odszkodowawcze. W uzasadnieniu do projektu ustawy przedstawiono powierzchowną analizę ewentualnych roszczeń odszkodowawczych i stwierdzono, że zakłada się, że przedsiębiorcy nie będą mieli żadnych skutecznych roszczeń. Analiza autorów projektu ustawy nie uwzględnia jednak wszystkich istotnych czynników, stąd takie ryzyko nadal istnieje.