Będą kary pieniężne za naruszenie decyzji środowiskowych | Co do zasady

Milion złotych – nawet tyle może zapłacić inwestor, który nie przestrzega wymogów ochrony środowiska określonych w decyzjach wydawanych w toku procesu inwestycyjnego. Przepisy umożliwiające nakładanie tak wysokich kar wejdą w życie 1 stycznia 2017 r.

Dotychczas w polskim prawie brakowało kompleksowego mechanizmu, który pozwalałby skutecznie egzekwować przestrzeganie wymagań ochrony środowiska w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego. O ile bowiem naruszenie warunków innych decyzji administracyjnych – chociażby pozwolenia na budowę – uprawniało organy do nakładania na inwestora różnego rodzaju sankcji, możliwościami takimi nie dysponowały organy ochrony środowiska. Sytuacja ta zmieni się 1 stycznia 2017 r., kiedy w życie wejdą przepisy zmieniające ustawę z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.). Od tego dnia możliwe będzie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprowadzenie takich sankcji nie jest pomysłem polskiego prawodawcy, lecz wynika z konieczności implementacji dyrektyw unijnych, zgodnie z którymi kary mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. O tym, czy cel ten został osiągnięty, zdecyduje podejście organów do nowych przepisów i praktyka wymierzania kar. Jednak już dziś można wskazać pewne wątpliwości, które budzi nowa regulacja.

Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych

Administracyjne kary pieniężne będą wymierzane przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Zostaną oni wyposażeni w szeroką swobodę decyzyjną – nałożona przez nich kara może opiewać na kwotę od 500 do 1 000 000 zł. Określając wysokość kary, inspektorzy mają brać pod uwagę jedynie liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń. Tak duża rozpiętość kar i lakoniczne sformułowanie kryteriów ich wymierzania może stanowić istotny problem praktyczny. Uzasadnienie decyzji o wymierzeniu kary powinno zawierać szczegółowe wyjaśnienie wysokości sankcji, a zatem wskazanie czynników, które zdecydowały o kwocie kary. W ciągu 14 dni od doręczenia decyzji inspektora ukarany inwestor może odwołać się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Na decyzję tego ostatniego służy skarga do sądu administracyjnego.

Kary pieniężne są nakładane jedynie w przypadku, gdy przedsięwzięcie jest realizowane lub zrealizowane. Inwestorowi, który – przykładowo – uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz postanowił nie realizować przedsięwzięcia, którego decyzja ta dotyczy, nie można wymierzyć takiej sankcji.

Podkreślić należy, że nie każde naruszenie wymagań w zakresie ochrony środowiska, które zostały określone w decyzjach administracyjnych, pociąga za sobą możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wyczerpująco wymienił przypadki, w których sankcja taka może zostać zastosowana. Niestety, regulacji tej nie można określić mianem przejrzystej i przystępnej – wynika to przede wszystkim z licznie zastosowanych odesłań. Tym samym precyzyjne określenie katalogu naruszeń zagrożonych karą pieniężną nie jest zadaniem łatwym.

Naruszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

Administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona na inwestora, który narusza pewne obowiązki i warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przede wszystkim sankcja grozi za naruszenie istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji przedsięwzięcia.

Kara grozi również za niewykonanie nałożonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku dokonania kompensacji przyrodniczej lub przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Z ryzykiem wymierzenia kary muszą liczyć się także inwestorzy, którzy wbrew nałożonym obowiązkom nie podejmują działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub zaniedbują obowiązek monitorowania oddziaływania na środowisko.

Naruszenie decyzji wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na obszar Natura 2000

Inwestor może zostać ukarany także w sytuacji, gdy realizowane przez niego przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz była przeprowadzona ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 i w wyniku tej oceny określono działania mające służyć zapobieganiu, ograniczaniu i kompensacji znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Inwestor, który nie będzie realizował takich działań, musi się liczyć z koniecznością uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. A zatem kara taka grozi w przypadku nieprzestrzegania pewnych wymogów dotyczących ochrony środowiska, określonych w decyzjach wydawanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 takich jak: pozwolenie na budowę, decyzja o warunkach zabudowy, zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, pozwolenie wodnoprawne czy koncesje udzielane na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Naruszenie decyzji wydanych po przeprowadzaniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko

Sankcje mogą zostać nałożone także na inwestorów, którzy naruszają wymogi ochrony środowiska ustalone po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dotyczy to warunków, które wprowadzone zostały do wymienionych w ustawie decyzji administracyjnych. Należą do nich m.in. pozwolenie na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego czy też decyzje zezwalające na realizację inwestycji drogowej, w zakresie lotniska użytku publicznego i dotyczącej budowli przeciwpowodziowych. Kara może zostać wymierzona także wtedy, gdy inwestor – wbrew wynikającym z tych decyzji obowiązkom – nie ograniczy transgranicznego oddziaływania na środowisko lub nie przedstawi analizy porealizacyjnej.

Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych – niedostatki nowej regulacji

Właściwa interpretacja nowych przepisów z pewnością przysporzy wielu problemów praktycznych. Poza sygnalizowanym już brakiem przejrzystości przy określaniu sankcjonowanych naruszeń pewne kontrowersje budzi procedura nakładania kar.

Już powierzchowna lektura nowych przepisów rodzi pytanie o to, w jakim okresie inwestor ponosi opisaną wyżej odpowiedzialność za naruszenia wymagań ochrony środowiska. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu, który ograniczałby w czasie możliwość nałożenia kary na inwestora (przykładem takiej regulacji jest art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, który uniemożliwia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu, jeśli od końca roku kalendarzowego, w którym zdarzenie takie miało miejsce, minęło 5 lat). Wydaje się, że nawet wiele lat po zrealizowaniu danego przedsięwzięcia wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nałożyć karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska dokonane w fazie realizacji inwestycji.

Jedynej możliwości złagodzenia rygoru odpowiedzialności administracyjnej upatrywać można w art. 136c u.o.o.ś. Przepis ten nakazuje, by przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych odpowiednio stosować regulacje działu III Ordynacji podatkowej. Modyfikacja przepisów o przedawnieniu zobowiązania podatkowego mogłaby prowadzić do stwierdzenia, że inspektor ochrony środowiska nie może nałożyć na inwestora kary pieniężnej, jeśli od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano naruszenia, minęły 3 lata. Pogląd taki zaprezentowany został w odniesieniu do podobnie skonstruowanej regulacji dotyczącej wymierzania kar pieniężnych za naruszenie pozwoleń emisyjnych. Nie sposób jednak obecnie przesądzić, czy praktyka stosowania art. 136a u.o.o.ś. będzie zmierzać w takim samym kierunku.

Ustawa nowelizująca nie wprowadziła także przepisów regulujących przebieg kontroli przestrzegania wymogów środowiskowych, która – jak się wydaje – poprzedzać ma wydanie decyzji o nałożeniu kary. Wprawdzie ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi, że do zadań inspektorów należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, jednak nie odnosi się ona wprost do kontrolowania wypełniania obowiązków wynikających z decyzji takich jak decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym pewne wątpliwości mogą się pojawić przy szczegółowym określaniu zakresu kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Należy także podkreślić, że nowe przepisy umożliwiają nałożenie administracyjnych kar pieniężnych nie tylko za naruszenie decyzji, które zostaną wydane na podstawie znowelizowanych przepisów, lecz również tych, które funkcjonują obecnie w obrocie.

Pewne wątpliwości – wobec braku regulacji tego zagadnienia w ustawie – pojawią się przy ocenie, czy karę można nałożyć na inwestora, który naruszył warunki decyzji, zanim omawiane przepisy weszły w życie. Wydaje się, że odpowiedź na tak postawione pytanie powinna być negatywna. Mimo że kary pieniężne stanowią instrument odpowiedzialności administracyjnej, w pewnym zakresie należy, poprzez analogię, stosować do nich zasady prawa karnego. Jedną z nich jest reguła, zgodnie z którą jednostka nie może ponieść odpowiedzialności za czyn, który nie był zabroniony w momencie jego dokonania. Tym samym podmiot, który naruszył wymogi środowiskowe w sytuacji, gdy nie groziło za to nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, nie powinien zostać obarczony taką sankcją.

Wskazanych wątpliwości nie rozwiewa lektura uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej. Wyjaśniono w nim jedynie, że wprowadzona instytucja wzorowana jest na karach pieniężnych uregulowanych w art. 315a – 315c ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacje te jednak nie są podobne. Przede wszystkim sankcje określone w ustawie Prawo ochrony środowiska nakładane są na odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego, które nie wydają w terminie aktów prawa miejscowego dotyczących ochrony powietrza albo nie realizują zadań w tym zakresie wynikających z odpowiednich planów czy programów. Tym samym kary te pełnią zupełnie odmienną rolę – mają dyscyplinować organy administracji publicznej do terminowej realizacji zadań związanych z ochroną powietrza, nie zaś zapewniać przestrzeganie obowiązków nałożonych w decyzjach administracyjnych.

Trudno też zauważyć podobieństwo dotyczące procedur kontrolnych prowadzonych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Do weryfikacji, czy przyjęte zostały odpowiednie akty prawa miejscowego, używane są inne środki niż do sprawdzenia, czy inwestor nie naruszył wymogów ochrony środowiska przy realizacji danego przedsięwzięcia. Co więcej, swoboda wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w ustalaniu wysokości kary na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska jest mniejsza – kary te mogą bowiem wynosić od 10 000 do 500 000 zł. Sama kara stanowi zaś dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – a nie budżetu państwa, jak będzie to miało miejsce w przypadku kar przewidzianych w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko.

Podsumowanie

Wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie wymogów ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym niewątpliwie stanowi istotną zmianę. Do tej pory trudno było organom administracji skutecznie wyegzekwować przestrzeganie warunków środowiskowych w trakcie realizacji danego przedsięwzięcia. O tym, czy instrument ten wpłynie znacząco na procesy inwestycyjne, decydować będą w głównej mierze działania wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska – częstotliwość kontroli i wysokość nakładanych kar.

Martyna Robakowska, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy