Miasta chcą ustawy o rewitalizacji
Mija 12 lat, odkąd w Sejmie utknął projekt tzw. ustawy rewitalizacyjnej. W zamyśle jej pomysłodawców miała ona pomóc zdegradowanym obszarom miejskim podźwignąć się z upadku. Teraz ta koncepcja ma szansę powrócić za sprawą inicjatywy samorządów lokalnych.
O tym, że zdegradowane obszary naszych miast pilnie potrzebują kompleksowej recepty na powrót do życia, przekonują od dawna naukowcy, urzędnicy i politycy. Nie jest to zresztą pogląd, do którego trzeba szczególnie przekonywać; niemal w każdej miejscowości znajduje się jakaś dzielnica o złej sławie, ze zdewastowanymi budynkami i infrastrukturą, widocznym niedoinwestowaniem oraz sytuacją społeczną mocno odbiegającą od preferowanej. O tym, że z tym problemem należy się zmierzyć przy użyciu instrumentów uchwalonych na szczeblu centralnym, wiadomo od lat 901. Na przełomie wieków powstał cały szereg obszernych, wartościowych opracowań diagnozujących potrzeby i zawierających propozycje rozwiązań. Mimo to prace nad projektem ustawy utkwiły w martwym punkcie, jakby skala problemu i pracy do wykonania przerosła wówczas ustawodawcę. Dopiero dziś pojawiają się widoki na przełamanie impasu.
Nowa nadzieja
Sprzyjający klimat do dyskusji nad rewitalizacją wytworzył się w ubiegłym roku przy okazji negocjowania budżetu unijnego na nadchodzące lata. Podczas listopadowego cyklu konferencji organizowanych w ramach polskiej prezydencji w Komitecie Regionów przedstawiciele samorządów polskich mówili m.in. o konieczności wypracowywania szczególnych rozwiązań dla obszarów miejskich. Wkrótce potem padła otwarta zapowiedź ze strony władz największych polskich miast, iż zamierzają one domagać się wznowienia prac nad zarzuconą lata temu ustawą, tak aby procesy rewitalizacyjne zostały objęte jednym aktem prawnym przewidującym zharmonizowane rozwiązania2. Natomiast zaledwie kilka tygodni temu Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zaprezentowało założenia tzw. Krajowej Polityki Miejskiej, w których rzeczona problematyka zajmuje jedną z czołowych pozycji3.
Czego się spodziewać?
Specjaliści podkreślają, że nowocześnie rozumiana rewitalizacja winna być postrzegana nie tylko jako „wielki remont” ale – w równym stopniu – jako działania w sferze społecznej, nakierowane na aktywizację mieszkańców i przeciwdziałanie wykluczeniu. Pamiętając o powyższym, z punktu widzenia prawa nieruchomości należy jednak za istotne uznać przede wszystkim te założenia, które autorzy pomysłów określają niekiedy jako „hardware”, czyli odnoszące się do regulacji w zakresie inwestycji infrastrukturalnych i budowlanych na rewitalizowanych terenach.
Eksperci są zgodni, że za punkt wyjścia w tej materii należy przyjąć uznanie rewitalizacji za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami4. Jest to o tyle istotne, że w obecnym stanie prawnym lista celów publicznych stanowi katalog zamknięty, ograniczający się do zadań wyraźnie wskazanych w ustawach. Potwierdza to zresztą orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przymiotu celu publicznego nie można domniemywać dla przedsięwzięć spoza tego katalogu, niezależnie od ich wagi. Nie jest też zatem możliwe, aby gminy samodzielnie stanowiły o takim celu dla potrzeb działań rewitalizacyjnych na swoich terenach (vide wyroki WSA w Szczecinie z 5 listopada 2009 roku, II SA/Sz 798/09 oraz z 24 września 2008 roku, II SA/Sz 460/08). Zmiana aktualnego stanu rzeczy nadałaby więc projektom rewitalizacyjnym dodatkowy, szerszy wymiar, stwarzając samorządowcom nowe narzędzia do ich skutecznego realizowania.
Rewitalizacja miałaby też zostać wpisana do katalogu zadań własnych gminy w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ujęta w ustawie o prowadzeniu polityki rozwoju jako jeden z zakresów działań w ramach tejże polityki w art. 2. Warto zwrócić uwagę, że w myśl założeń Ministerstwa Rozwoju Regionalnego ostatnia z wymienionych ustaw ma stanowić podstawowe źródło zasad działania wobec obszarów miejskich, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma być „traktowana komplementarnie”5. To również wydaje się szczególnie ważne z punktu widzenia samorządów, które chętnie widziałyby w nowej ustawie zapisy umożliwiające prowadzenie działań rewitalizacyjnych także na tych terenach, dla których nie zostały uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Daleko idące pomysły miałyby dotyczyć sfery szeroko rozumianych stosunków własnościowych, która często przysparza najwięcej problemów. Niewyjaśniony stan prawny porzuconych nieruchomości to podstawowa przeszkoda dla działań na zdegradowanych obszarach. Z tego względu w przywoływanych opracowaniach postuluje się m.in. wypracowanie bardziej spójnego orzecznictwa w zakresie stwierdzania zasiedzenia6. Ponadto można się natknąć na takie koncepcje jak możliwość wygasania z mocy samego prawa użytkowania wieczystego ma nieruchomościach nieużytkowanych lub niezagospodarowanych czy też pomysł, by przy wywłaszczaniu na potrzeby działań rewitalizacyjnych nieruchomości porzuconych pomniejszać odszkodowanie o koszty doprowadzenia do stanu pierwotnego7. Zapewne część tego typu propozycji pochodzi od autorów niebędących z wykształcenia prawnikami i jest raczej zarysami idei niż gotowymi rozwiązaniami prawnymi. Tym bardziej jednak uwidacznia się tu złożoność problemu i potrzeba działań interdyscyplinarnych, z udziałem specjalistów z różnych dziedzin nauki i praktyki.
Jako rozsądny i stosunkowo mało inwazyjny można ocenić pomysł zastrzegania dla gminy prawa pierwokupu nieruchomości z rewitalizowanego obszaru. Eksperci zwracają uwagę, że zwiększałoby to możliwości gmin w zakresie decydowania o przebiegu całego procesu, a ponadto pozwalałoby na ochronę przed zjawiskiem spekulacji gruntami, niekorzystnym z punktu widzenia podstawowych założeń rewitalizacji8.
Skąd popłyną środki?
Nietrudno przewidzieć, że podstawowym problemem przy wprowadzaniu powyższych wizji w życie są kwestie finansowe. Są różne poglądy co do tego, na ile każda rewitalizacja winna cechować się opłacalnością, a na ile trzeba przyjąć, że jest to inwestycja, która nie zwróci się łatwo i bezpośrednio, w każdym razie nie w krótkim okresie. Zwolennicy drugiej koncepcji często porównują pod tym kątem ideę rewitalizacji do idei transportu publicznego, który niejako z założenia przynosi straty, ale przecież nikt nie kwestionuje jego niezbędności i pozytywnej roli. Niezależnie od tej dyskusji jest jasne, że zakrojone na szeroką skalę działania będą wymagały gromadzenia znaczących środków.
Oprócz najbardziej oczywistych rozwiązań, takich jak preferencyjne przepisy podatkowe, tworzenie odrębnych funduszy czy udzielanie tzw. kredytów sanacyjnych wyłącznie na cele rewitalizacyjne, wysuwane są bardzo ciekawe pomysły bazujące na partycypacji finansowej lokatorów. Rewitalizacja miałaby tu być traktowana jak towar nabywany przez mieszkańców od gmin. Poprawa jakości życia i funkcjonowania przestrzeni musiałyby wówczas znaleźć odzwierciedlenie w wysokości stawek czynszów i innych świadczeń.
Oznaczałoby to powstanie nowego modelu gospodarowania przestrzenią, w którym do działań z zakresu zadań gminy, a więc ze sfery prawa publicznego, zastosowanie znajdą niektóre mechanizmy swobodnego obrotu gospodarczego. Wysuwa się nawet poglądy, że przedsięwzięcie rewitalizacyjne winno być w pewnych aspektach traktowane na zasadach podobnych do tych, które obowiązują w prawie spółek, tak aby np. właściciele nieruchomości nieprzestrzegający zasad współpracy byli poddawani sankcjom takim jak przy działaniu na szkodę spółki9. Podobnego rodzaju kombinacje są niewątpliwie obarczone ryzykiem co do ich praktycznego rezultatu i dalszych skutków prawnych. Z drugiej jednak strony ryzyko to można minimalizować czerpiąc nauki z doświadczeń innych krajów, w których rozwiązania służące rewitalizacji funkcjonują z powodzeniem już od lat.
Pożyjemy, zobaczymy
Najnowszy dokument zawierający wstępne założenia do nowej ustawy został przygotowany i niedawno ogłoszony przez ekspertów ze Związku Miast Polskich i Śląskiego Związku Gmin i Powiatów10. W założeniach kreowana jest wizja tzw. rewitalizacji inspirowanej (wzbudzanej), tzn. „prowadzonej we współdziałaniu różnorodnych partnerów – interesariuszy”, która „powinna prowadzić do odzyskania atrakcyjności dla zamieszkiwania i podejmowania inwestycji sektora prywatnego”.
Autorzy założeń postulują ponadto, by przy podejmowaniu działań rewitalizacyjnych rozumianych jako „odzyskiwanie miast” kłaść nacisk na jak najszersze wykorzystanie „wkładu własnego”. Chodzi o unikanie sytuacji, w której rozwój obszarów byłby zbytnio uzależniony od zewnętrznych źródeł wsparcia; negatywnym przykładem niech będzie chociażby „wysysanie” życia miejskiego z przestrzeni publicznej przez galerie handlowe wciskające się w centra miast.
Na podstawie założeń ma postać jeszcze w tym roku projekt ustawy. Jednocześnie zapewne wyłonią się problemy wynikające z potencjalnych relacji nowego aktu prawnego w stosunku do innych równolegle projektowanych instrumentów, np. proponowanej od kilku lat ustawy metropolitalnej czy zapowiadanego Kodeksu budowlanego. Zachowanie spójności przy odnoszeniu się do wszystkich tych inicjatyw może okazać się sporym wyzwaniem dla ustawodawcy.
Bartosz Trocha, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
_______________________
1 Szerzej zob. Doświadczenia i perspektywy rewitalizacji w Polsce [w:] Podręcznik rewitalizacji, publikacja Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Warszawa, 2003.
2 Zob. np. J. Sobczyńska, Łódź będzie lobbować za ustawą rewitalizacyjną, Dziennik Łódzki z 14.12.2011 r.
3 Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do 2020 r. – Projekt, publikacja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2012, s. 19.
4 Zob. np. A. Muzioł-Węcławowicz, Rewitalizacja miast – założenia projektu ustawy o gminnych programach rewitalizacji, Warszawa, 2005, s. 13.
5 Założenia… s. 22.
6 A. Muzioł-Węcławowicz, op. cit.
7 A. Porawski, Rewitalizacja w polskim ustawodawstwie – potrzeba zmian legislacyjnych; prezentacja z konferencji „Rewitalizacja jako instrument rozwoju miast – problematyka legislacji i źródeł finansowania”, Sopot,19-20.06.2008, dostępna na www.sopot.pl.
8 K. Herbst, Społeczny sens rewitalizacji, Ekonomia Społeczna Teksty, 3/2008, s. 21.
9 Ibidem.
10 Dostępny na: www.miasta-polskie.pl