Nowości proceduralne w ocenach oddziaływania na środowisko | Co do zasady

W ustawie o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która wejdzie w życie 1 stycznia 2017 r., przewidziano kilka zmian natury proceduralnej.

Oczekujące obecnie na wejście w życie zmiany odnoszą się zasadniczo do przebiegu postępowania administracyjnego w sprawach uregulowanych ustawą i wprowadzają w tym zakresie pewne zróżnicowania w stosunku do zasad ogólnych. Do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy generalnie stosuje się szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej nowelizacja wprowadza pewne dalsze modyfikacje, na które należy zwrócić uwagę.

Doręczenie przez obwieszczenie

Jedną z istotniejszych zmian jest wprowadzenie do ustawy przepisu art. 74 ust. 3, zgodnie z którym:

Jeżeli liczba stron postępowania:

1. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
2. w sprawie uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której mowa w pkt 1, lub wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji

– przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy, Dotyczy to także postępowań nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania, zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Zmiana ma na celu podkreślenie, że w trybach nadzwyczajnych stosuje się art. 49 k.p.a., ponieważ kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne.

Rzeczywiście, przepis w takim kształcie rozstrzyga wątpliwości wskazane przez ustawodawcę. Warto tu przypomnieć także rzeczywiste znaczenie art. 49 k.p.a., pozwalające na właściwe obliczanie terminów określonych tym przepisem – zgodnie bowiem z nim doręczenie decyzji następuje przez jej odpowiednie ogłoszenie, które winno być dostępne przez dwa tygodnie, zaś termin doręczenia decyzji (fikcyjnego, bowiem dokonanego przez ogłoszenie) upływa z ostatnim dniem wywieszenia decyzji, po czym stronie otwiera się termin na wniesienie ewentualnego odwołania.

Warto przy tym zwrócić uwagę na wyrażane w orzecznictwie poglądy, że strona może de facto zaskarżyć taką decyzję szybciej (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2014 r., II OSK 678/14: Jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie uznanie, że termin do wniesienia skargi zaczyna biec dopiero od doręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi skarżących, a nie od momentu w którym strona faktycznie miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, z uwagi na obwieszczenie o wydaniu postanowienia stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zamyka stronie prawo do sądu), niemniej wątpliwości tego typu nie będzie budziło wniesienie odwołania we wskazanym powyżej terminie.

Koniec wydawania decyzji we własnej sprawie

Jeszcze ciekawszym rozwiązaniem jest wprowadzany do ustawy art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l. Zgodnie z tym przepisem regionalny dyrektor ochrony środowiska będzie właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny.

Rozwiązanie to wynika z jednej strony z konieczności dostosowania przepisów do prawa unijnego (zob. w uzasadnieniu projektu: Dodanie w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś lit. k oraz lit. l, wynika z konieczności zapewnienia wymogu art. 9a dyrektywy 2011/92/UE, w myśl którego gmina będąca inwestorem nie powinna być jednocześnie organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia), z drugiej z godnego pochwały eliminowania sytuacji, w której wnioskodawcą i organem decydującym o wniosku jest de facto jeden podmiot (nawet jeśli działający przez różne osoby w postaci różnych pracowników danego organu).

Przepis ten ma charakter szczególny, przepisu takiego bowiem nie odnajdujemy w k.p.a. (do 1994 r. podobną regulację zawierał art. 27a k.p.a.) ani w innych przepisach, które mogłyby być tutaj zastosowane. Jednocześnie orzecznictwo sądowe było zróżnicowane i dosyć kazuistyczne. Regulacja taka zasadniczo rozstrzyga wątpliwości w tym zakresie.

Dla uwzględnienia odwołania zgoda tylko wnioskodawcy

Kolejnym novum, wprowadzającym wyjątek od zasady art. 132 § 1 k.p.a., jest przepis art. 86b ustawy, który znajdzie zastosowanie w przypadku uwzględnienia odwołania przez organ wydający zaskarżoną decyzję (w ramach tzw. autokontroli).

Przepisy k.p.a. przewidują w takim przypadku konieczność wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania, co w przypadku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i rozmiarów oraz lokalizacji planowanej inwestycji może oznaczać nawet nie setki, ale tysiące podmiotów, od których wymagana byłaby zgoda na uwzględnienie odwołania.

Ustawodawca tym samym odstępuje od zasady przewidzianej k.p.a. i wprowadza w art. 86b ustawy wymóg uzyskania zgody inwestora. W uzasadnieniu projektu czytamy także, że Wprowadzana regulacja jest analogiczna do obowiązującej w art. 87 ustawy ooś. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania jest nie tylko znacznie utrudnione lub niewykonalne, ale również niecelowe, ponieważ to inwestor jest stroną najbardziej narażoną na skutki decyzji wydanej w ramach tzw. autokontroli.

Warto przy tym odnotować, że wskazane w uzasadnieniu odwołanie do art. 87 ustawy nie odwołuje się do instytucji autokontroli, ale do możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. (który jednakże także wymagał uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, a w sprawach ocen oddziaływania na środowisko – właśnie z uwagi na art. 87 – wyłącznie zgody inwestora). Oczywiście od takiej nowej decyzji stronom będzie przysługiwać odwołanie zgodnie z art. 132 § 3 k.p.a.

Egzekucja warunków ustalonych w ocenie oddziaływania na środowisko

Interesujący jest również wprowadzany art. 86c ustawy, zgodnie z którym Wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane.

Jak czytamy w uzasadnieniu, zakres egzekucji administracyjnej w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powodował problemy interpretacyjne i przepis ten został zaprojektowany, aby je przeciąć. Jednocześnie wskazano, że Jeżeli ten sam warunek realizacji lub eksploatacji danego przedsięwzięcia wynika zarówno z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i z decyzji następczej, to egzekucja tego warunku powinna mieć podstawę w decyzji następczej.

Warto przypomnieć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje szereg środków egzekucyjnych, przy czym w sprawach środowiskowych uwarunkowań znajdować zastosowanie będą raczej przepisy dotyczące zobowiązań niepieniężnych (ze względu na taki właśnie charakter tych obowiązków oraz kształt przepisów egzekucyjnych). Oznacza to, że do dyspozycji organu administracji – w razie niewykonania jakichś obowiązków, nałożonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na inwestora – będą przede wszystkim grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127-135 u.p.e.a.).

Środki te mogą być istotnie dolegliwe. Uwzględnijmy chociażby, że grzywna w celu przymuszenia nakładana na osoby prawne i jednostki organizacyjne może wynosić jednorazowo nawet 50 000 zł, przy czym górna granica przy wielokrotnym nakładaniu grzywien wynosi 200 000 zł (co wynika z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. i art. 133 § 1 u.p.e.a. koszty wykonania zastępczego są przerzucane w całości na zobowiązanego (tj. inwestora, który nie dopełnił jakichś obowiązków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy