Organizacja ekologiczna zaskarży program ochrony powietrza | Co do zasady

25 sierpnia 2025 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy nowelizującej ustawę Prawo ochrony środowiska. Projektowana zmiana przyznaje uprawnienia skargowe – w zakresie programów ochrony powietrza, aktualizacji tych programów oraz planów działań krótkoterminowych – m.in. organizacjom ekologicznym.

Planowane zmiany mają dostosować polskie przepisy do wymogów prawa unijnego, w tym w szczególności do standardu wynikającego z art. 9 ust. 3 tzw. Konwencji z Aarhus (Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r.).

Jak wynika natomiast z przedstawionego uzasadnienia do projektu ustawy, bezpośrednią przyczyną zmian jest wniesienie 18 czerwca 2025 r. przez Komisję Europejską skargi do TSUE (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) przeciwko Polsce – skarga dotyczy braku możliwości zaskarżenia przez zainteresowaną społeczność programów ochrony powietrza.

Co wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych?

W obecnym stanie prawnym sądy administracyjne konsekwentnie odmawiają osobom fizycznym oraz organizacjom ekologicznym uprawnienia do wniesienia skargi na programy ochrony powietrza. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że osoby fizyczne i organizacje społeczne mają interes faktyczny czy społeczny w zaskarżaniu tych aktów, ale dla skuteczności skargi konieczne jest uprzednie wykazanie interesu prawnego[1].

Argumentacja sądów administracyjnych w powyższym zakresie zasadza się na stwierdzeniu, że adresatami programów są wyłącznie organy administracji publicznej, zobowiązane do ich realizacji. W konsekwencji program ochrony powietrza, przyjmowany w formie uchwały danego sejmiku województwa, nie przyznaje praw ani nie nakłada obowiązków na osoby fizyczne czy organizacje ekologiczne, a zatem nie mają one w tych sprawach interesu prawnego[2].

W uzasadnieniach przywołanych rozstrzygnięć wskazywano, że taka wykładnia nie narusza postanowień Konwencji z Aarhus, ponieważ pozostawia ona kwestie zakresu uprawnień skargowych do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego – skoro natomiast polski porządek prawny uzależnia dopuszczalność wniesienia skargi od wykazania ściśle rozumianego interesu prawnego, to ani mieszkańcy danego obszaru, ani organizacje ekologiczne tego wymogu nie spełniają.

Doprowadziło to do sytuacji, w której skargi na programy ochrony powietrza wprawdzie trafiają do sądów, ale są odrzucane. Jest to rozstrzygnięcie formalne, co oznacza, że skargi nie są badane w zakresie podnoszonych w nich argumentów. W praktyce zatem ani organizacje ekologiczne, ani mieszkańcy terenów objętych danym programem ochrony powietrza nie mogą skutecznie domagać się ochrony prawnej.

Nie tylko Komisja Europejska zwróciła uwagę na ten stan rzeczy. Już w 2016 r. fundacja ClientEarth Prawnicy dla Ziemi zakwestionowała brak możliwości skarżenia programów ochrony powietrza przed Aarhus Compliance Committee, czyli organem odpowiedzialnym za kontrolę przestrzegania Konwencji z Aarhus. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się 25 sierpnia 2025 r. stwierdzeniem, że Polska naruszyła art. 9 ust. 3 Konwencji.

Co zakłada nowelizacja?

Omawiany projekt przewiduje uzupełnienie Prawa ochrony środowiska poprzez dodanie art. 96b. Zgodnie z jego brzmieniem skargę na uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza i uchwałę w sprawie aktualizacji programu ochrony powietrza (art. 91 Prawa ochrony środowiska) oraz uchwałę w sprawie planu działań krótkoterminowych (art. 92 Prawa ochrony środowiska) może wnieść także:

• osoba fizyczna posiadająca miejsce zamieszkania na obszarze objętym programem ochrony powietrza, jego aktualizacją lub planem działań krótkoterminowych;
• jednostka organizacyjna, prowadząca działalność gospodarczą na obszarze objętym programem ochrony powietrza, jego aktualizacją lub planem działań krótkoterminowych;
• organizacja ekologiczna, powołująca się na swoje cele statutowe, prowadząca działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony zdrowia ludzkiego przez co najmniej 12 miesięcy przed dniem ogłoszenia uchwały.

Dopuszczalność wniesienia skargi ograniczona jest terminem – będzie ją można wnieść w ciągu 6 miesięcy od dnia ogłoszenia danej uchwały.

Nowe przepisy mają wejść w życie po 14 dniach od ogłoszenia ustawy. Obecnie projekt jest dopiero na etapie konsultacji społecznych. Oznacza to, że będzie musiał jeszcze zostać uchwalony przez parlament, a następnie uzyskać podpis Prezydenta.

Uwagi podsumowujące

Projektowane zmiany należy ocenić co do zasady pozytywnie. Obecny stan niewątpliwie narusza przepisy Konwencji z Aarhus, a argumentacja wyrażana w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie jest nie do przyjęcia. Warto zresztą zauważyć, że była ona poddawana krytyce nie tylko przez organizacje pozarządowe, ale także przez niektórych przedstawicieli doktryny[3].

Należy również wyrazić nadzieję, że planowane zmiany pozytywnie wpłyną na jakość uchwał przyjmowanych przez sejmiki wojewódzkie. Obecnie bowiem organy administracji publicznej nie mają obowiązku uwzględniania uwag zgłaszanych w toku konsultacji prowadzonych przed uchwaleniem danego programu czy planu. W praktyce organy mogły te uwagi pomijać niemal dowolnie, ponieważ ani mieszkańcy, ani organizacje ekologiczne nie mogli zaskarżyć samej uchwały. Rzetelność w procedurze przygotowania tych aktów powinna natomiast wzrosnąć w sytuacji, gdy ich przepisy będą podlegały kontroli przez sądy administracyjne.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy