Projekt nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia – wyższe kary i kompleksowe zmiany w nadzorze | Co do zasady

Ministerstwo Zdrowia wraz z Głównym Inspektorem Sanitarnym – dr Pawłem Grzesiowskim przygotowali projekt nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (nr z wykazu UD247). Projekt zakłada szereg zmian, w tym znaczące podwyższenie kar pieniężnych za naruszenia przepisów dotyczących żywności.

Projekt został wpisany do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów w czerwcu 2025 r. Jest to już kolejna próba kompleksowego uregulowania rynku suplementów diety – obszaru, który od lat znajduje się pod szczególną obserwacją regulatora. Ministerstwo Zdrowia podkreśla, że celem planowanych zmian jest uporządkowanie i wzmocnienie nadzoru nad tym sektorem. Choć rynek suplementów diety formalnie funkcjonuje w ramach ogólnych zasad prawa żywnościowego Unii Europejskiej, w praktyce rozwija się bardzo dynamicznie, a dotychczasowe mechanizmy kontroli oceniane są jako niewystarczające.

Skalę wyzwań dobrze ilustrują następujące dane: w 2007 r. zarejestrowano pierwszy suplement diety, a od tego czasu dynamika sprzedaży i liczba wprowadzanych produktów systematycznie rośnie. Zgodnie z Wykazem prac legislacyjnych i programowych w Radzie Ministrów w latach 2017–2020 do Głównego Inspektora Sanitarnego wpłynęło ponad 62 tys. powiadomień o wprowadzeniu lub zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy suplementu diety do obrotu, a łączna liczba produktów wpisanych do rejestru przekroczyła 29 tys.

Przemysł dokonał samoregulacji w obszarze marketingu – m.in. poprzez Kodeks Dobrych Praktyk Reklamy Suplementów Diety opracowany przez Krajową Radę Suplementów i Odżywek (KRSIO) czy późniejsze działania Rady Reklamy, która w 2024 r. wprowadziła szczegółowe zasady etycznej reklamy w tym obszarze.

W poszczególnych krajach UE przepisy dot. rynku suplementów diety nie są jednolite, ponieważ państwa członkowskie UE mają pewien zakres swobody przy kształtowaniu regulacji krajowych. Jak wskazuje Ministerstwo Zdrowia, aktualne przepisy dotyczące suplementów diety są co do zasady zharmonizowane z unijnym prawem żywnościowym.  Jednak, zdaniem ustawodawcy, istniejące rozwiązania nie zapewniają konsumentom wystarczającej ochrony. Tym samym istnieje przestrzeń do wprowadzania dodatkowych, bardziej szczegółowych wymogów na poziomie krajowym – i to właśnie ten kierunek został przyjęty w najnowszym projekcie.

Obszary objęte projektem

Planowane zmiany nie ograniczają się wyłącznie do suplementów diety. Projekt dotyka również kwestii ogólnego bezpieczeństwa żywności i organizacji systemu kontroli prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną (PIS).

Wśród kluczowych zmian przewidziano m.in.:

• Dostosowanie do prawa UE – zapewnienie stosowania rozporządzenia (UE) 2017/625, które wprowadza zharmonizowany system urzędowych kontroli w łańcuchu rolno-spożywczym (obejmujący m.in. kontrole oparte na ocenie ryzyka i obowiązek corocznych sprawozdań dla Komisji Europejskiej), a także implementację dyrektywy (UE) 2024/2839, przewidującej m.in. obowiązek przekazywania Komisji wyników kontroli jednostek zajmujących się napromienianiem żywności.
   
• Cyfryzację procedur – wprowadzenie systemu SEPIS, obsługiwanego przez platformę e-Sanepid, do prowadzenia rejestru suplementów i innych środków spożywczych objętych obowiązkiem powiadomienia oraz rejestru zakładów nadzorowanych przez organy PIS. Nowością będzie również przeniesienie do SEPIS procesu rejestracji i zatwierdzania zakładów produkujących żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz podmiotów wprowadzających materiały i wyroby do kontaktu z żywnością – obowiązek ten istnieje już obecnie, lecz dotąd procedura była prowadzona tradycyjnie.
   
• Usprawnienie procedury notyfikacyjnej – ograniczenie obowiązku powiadamiania wyłącznie do faktycznego wprowadzenia do obrotu (planowane jest wykreślenie wyrażenia „lub ma zamiar wprowadzić”), zwolnienie z obowiązku powiadomienia GIS o żywności wzbogacanej obligatoryjnie (np. sól jodowana) oraz składanie powiadomień wyłącznie elektronicznie za pośrednictwem platformy e-Sanepid.
   
• Likwidację nieaktywnych struktur – zniesienie Rady do Spraw Monitoringu Żywności i Żywienia, która obecnie nie prowadzi swojej działalności (zostaje Rada ds. Suplementów Diety jako ciało doradcze Głównego Inspektora Sanitarnego w zakresie m.in. ustalania maksymalnych dopuszczalnych poziomów witamin i składników mineralnych w suplementach).
   
• Zaostrzenie kar pieniężnych – znaczące zwiększenie wysokości kar pieniężnych oraz rozszerzenie katalogu naruszeń objętych sankcjami.

Zwiększenie wysokości kar pieniężnych

Jedną z najbardziej dyskutowanych propozycji zmian pozostaje podwyższenie maksymalnej wysokości kar pieniężnych do stukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający. Obecnie limit ten wynosi trzydziestokrotność przeciętnego wynagrodzenia. W praktyce oznacza to wzrost maksymalnej sankcji do nawet 700 tysięcy złotych.

Projekt przewiduje doprecyzowanie i rozszerzenie możliwości nakładania kar pieniężnych na podmioty naruszające wymagania w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym ich prezentacji, reklamy i promocji. Projekt nowelizacji doprecyzowuje, że sankcje za nieprzestrzeganie wymagań znakowania określonych w rozporządzeniach unijnych (nr 1333/2008 dotyczącym substancji dodatkowych, nr 1334/2008 dotyczącym aromatów oraz nr 1169/2011 dotyczącym oznakowania żywności) obejmują również prezentację, reklamę i promocję produktów. Projekt wprowadza także możliwość nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności niezgodnej z zakresem rejestracji.

Jak wskazują autorzy projektu, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny móc nakładać skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy.

Kontekst rynkowy

Zmiany są odpowiedzią na dynamiczny rozwój rynku suplementów diety oraz systematyczny wzrost liczby powiadomień o pierwszym wprowadzeniu produktów do obrotu. W przestrzeni branżowej pojawiają się jednak głosy, że choć projekt przewiduje znaczące podwyższenie maksymalnej wysokości sankcji, nie towarzyszy temu zwiększenie częstotliwości kontroli ani poprawa mechanizmów wykrywania nieprawidłowości. W praktyce może to oznaczać, że podniesienie wysokości kar będzie miało przede wszystkim charakter deklaratywny, a ich faktyczny wpływ na funkcjonowanie rynku okaże się ograniczony.

Projekt nowelizacji znajduje się obecnie na etapie prac rządowych. W związku z tym może ulec jeszcze istotnym modyfikacjom.

Joanna Krakowiak, radca prawny, Karolina Hryckowian, praktyka life sciences i ochrony zdrowia kancelarii Wardyński i Wspólnicy