Woda: towar czy podstawowe prawo człowieka?
Woda pokrywa około 71% naszej planety, ale tylko około 5% zasobów wodnych (z wyjątkiem wody morskiej) znajduje się w zarządzie prywatnym. Rynek wodny wycenia się na około 800 miliardów dolarów, budzi on zatem coraz większe zainteresowanie.
Rolę wody w XXI wieku porównuje się do tej, jaką odegrała ropa naftowa w wieku poprzednim. Wodę można traktować jako dobro wspólne, jako podstawowe prawo człowieka albo jako towar handlowy. Dlatego temat zarządzania wodą jest popularny także w aspekcie prawnym i regulacyjnym.
Różne kraje różnie sobie radzą z problemami dotyczącymi zasobów wody. W większości z nich zasoby wodne należą do państwa lub do podmiotów publicznych. Jednak zasoby wodne nie zawsze są publiczne w 100%.
Publiczna, czyli wspólna własność wody niesie ryzyko, że prawo do wody może być nadużywane i prowadzić do zniszczenia jej zasobów. Nawet jednak uznanie, że woda jest „dobrem wspólnym”, nie musi oznaczać, że każdy ma prawo korzystać z wody bez ograniczeń. Dostęp do wód publicznych jest często ograniczany np. ze względów środowiskowych lub bezpieczeństwa. Niemniej jednak próby sprywatyzowania wody budzą silny opór.
Regulacja sektora wodnego w Europie
Zarządzanie zasobami wodnymi na świecie jest realizowane w różnych modelach: publicznym, prywatnym bądź zakładającym współpracę sektora prywatnego z publicznym (partnerstwo publiczno-prywatne, PPP).
Partnerstwo publiczno-prywatne w sektorze wodnym (tzw. model francuski) można opisać jako model „złotego środka”. W praktyce stosuje się różne wersje partnerstwa publiczno-prywatnego, różniące się poziomem ryzyka przekazanego partnerowi prywatnego przez państwo lub jednostkę samorządu. W modelu PPP partner prywatny jest zobowiązany, na mocy koncesji, nie tylko do obsługi całego systemu zarządzania wodą, ale także do planowania i finansowania inwestycji w tym zakresie, a umowy koncesyjne są zazwyczaj udzielane na 20-30 lat, w drodze przetargu. Państwo pozostaje zatem właścicielem infrastruktury, która jest modernizowana i rozwijana za pieniądze prywatne. Jest to bardzo elastyczny model ze względu na duży poziom swobody w ustalaniu zasad koncesji. Jest też bardzo popularny na całym świecie. W Europie istnieje obecnie ponad 12 000 umów PPP dotyczących wody lub ścieków, które na mocy prawa UE są określane jako „koncesje”.
Alternatywą dla PPP w zarządzaniu sektorem wodnym jest model publiczny. W takim modelu infrastruktura należy do podmiotu publicznego i jest zarządzana przez władze państwa. Taki właśnie model w około 95% przypadków istnieje w Polsce, z tym że właścicielami i operatorami infrastruktury wodociągowej są władze lokalne, a nie organ centralny. Ze względu na powszechny problem z finansowaniem nieuchronnie starzejącej się infrastruktury wydaje się oczywiste, że podmioty publiczne stopniowo przestawią się na modele partnerstwa publiczno-prywatnego, aby móc finansować przyszłą modernizację.
Z kolei prywatyzacja sektora wodnego (tzw. model brytyjski) oznacza, że zarówno środki trwałe dotyczące zasobów wodnych, jak i ich obsługa są przekazane prywatnym podmiotom nastawionym na zysk. Tak więc relacja zarządzającego zasobami wodnymi z konsumentami tego dobra podlega wyłącznej regulacji rynku. Kapitał prywatny inwestuje w infrastrukturę i poprawia skuteczność i efektywność dostarczania wody, co prowadzi jednak do konsekwentnego wzrostu rachunków za wodę. Woda staje się zatem cennym dobrem i zmniejsza się na nią popyt. Taki efekt jest korzystny dla środowiska, ale opisany model nie jest wolny od ryzyka: bardzo łatwo jest w sposób zgodny z prawem, wyłącznie przez nadmierne podniesienie cen, pozbawić użytkowników końcowych dostępu do wody.
W prawie europejskim nie ma regulacji, która narzucałaby sposób zarządzania zasobami wody. Możliwe do przyjęcia są różne modele. Dopóki sektor wodny nie zostanie uregulowany na poziomie europejskim, pozostaje on niezależny i może być regulowany przez państwa członkowskie w dowolny sposób. Nie jest też prawdopodobne, aby sytuacja ta miała się w najbliższym czasie zmienić.
Wyłączenie sektora wodnego spod zakresu dyrektywy w sprawie koncesji
W grudniu 2011 roku rozpoczęły się prace legislacyjne nad nową europejską dyrektywą w sprawie udzielania koncesji – obecnie dyrektywa 2014/23/EU Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji. Celem Komisji Europejskiej była poprawa przejrzystości w zakresie realizacji tych usług publicznych, które są w ogólnym interesie gospodarczym, zapewnienie równego dostępu dla operatorów prywatnych tych usług oraz poprawa bezpieczeństwa prawnego dla władz chcących zawrzeć w tym zakresie umowy w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego. Projekt dyrektywy inicjujący prace legislacyjne zawierał wytyczne proceduralne dla władz lokalnych, jeśli te zdecydują się nawiązać współpracę z partnerem prywatnym w celu realizacji usług publicznych.
Projekt dyrektywy nie nakładał na władze obowiązku outsourcowania którejkolwiek z usług publicznych ani obowiązku nawiązania współpracy z operatorem prywatnym. W szczególności nie przewidywał też prywatyzacji usług w sektorze wodnym. Mimo to w czerwcu 2013 r. ogłoszono, pod naciskiem lobby sektora wodnego, że usługi w tym sektorze zostaną wyłączone z listy usług publicznych, które muszą być zgodne z dyrektywą, i projekt został zmieniony1.
Dyrektywa została ostatecznie przyjęta ze szczególnymi wyłączeniami w dziedzinie wody. Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywa nie ma zastosowania do koncesji udzielonych w celu: (a) dostarczania lub obsługi stałych sieci przeznaczonych do świadczenia usług dla ludności w związku z produkcją, transportem lub dystrybucją wody pitnej; (b) dostawy wody pitnej do takich sieci. Na podstawie art. 12 ust. 2 nie stosuje się dyrektywy do koncesji obejmujących (a) projekty inżynierii wodnej, nawadniania lub melioracji, pod warunkiem, że ilość wody wykorzystywanej do celów dostaw wody pitnej stanowi ponad 20% łącznej ilości wody dostępnej dzięki wspomnianym projektom lub instalacjom nawadniającym lub melioracyjnym; lub (b) odprowadzanie lub oczyszczanie ścieków.
Wyłączenie to było uzasadniane koniecznością reakcji ustawodawcy europejskiego na działania Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej (EIO) dotyczącej Prawa Człowieka do Wody. EIO postulowała do Komisji Europejskiej o przedstawienie przepisów gwarantujących prawo człowieka do wody i kanalizacji, oraz o promowanie zapewnienia dostępu do wody i kanalizacji jako podstawowych usług publicznych dla wszystkich. Szukając oparcia w przepisach artykułów 14, 209 i 210 TFUE, przedstawiciele EIO żądali, aby prawodawstwo UE nałożyło na władze państw członkowskich obowiązek zapewnienia i dostarczania wystarczającej ilości czystej wody pitnej i kanalizacji dla wszystkich obywateli, w szczególności poprzez zapewnienie, że dostawa wody i zarządzanie zasobami wodnymi nie będą podlegać zasadom rynku wewnętrznego, a usługi wodne będą wyłączone z liberalizacji rynku2.
Ponieważ wielu z sygnatariuszy EIO (ok. 1,3 mln) pochodziło z Niemiec, istnieje pogląd, że wyłączenie sektora wodnego z dyrektywy 2014/23/EU było wynikiem lobbingu sektora publicznego w Niemczech. Silne poparcie dla EIO było widoczne również w Austrii, gdzie nowa dyrektywa mogła mieć wpływ na świadczenie bieżących usług wodnych przez sektor publiczny. Wydaje się, że obawy społeczeństwa dotyczące wysokich cen prywatyzacji sektora zostały wykorzystane przez sektor publiczny państw członkowskich, by pozyskać poparcie dla wyłączenia sektora wodnego z zakresu dyrektywy.
Biorąc pod uwagę powyższe uzasadnienie, decyzja Komisji, aby wyłączyć sektor wodny z zakresu dyrektywy 2014/23/EU, wydaje się kontrowersyjna. Przewiduje się bowiem, że wyłączenie usług wodnych będzie skutkować mniejszą przejrzystością świadczenia tych usług w ramach usług użyteczności publicznej i nie zmniejszy nierówności w traktowaniu podmiotów w tym sektorze.
Kontrowersje wynikają też z liczebności umów PPP dotyczących wody lub ścieków, które na mocy prawa UE są określane jako „koncesje”. Ich liczba, jak już wspomniano, przekracza w Europie 12 000 i może zbliżać się do połowy ogółu udzielonych w Unii koncesji mogących być potencjalnie przedmiotem dyrektywy 2014/23/EU. W tym kontekście wyłączenie wody spod zakresu działania dyrektywy oznacza, że dyrektywa ta tylko połowicznie osiągnie zakładany cel3.
Projekt dyrektywy w żaden sposób nie zagroził prawu człowieka do wody. Debata towarzysząca pracy nad dyrektywą dotyczyła w zasadzie tego, czy podmioty prywatne powinny zapewnić jednostkom publicznym środki, aby umożliwić im wykonywanie ich prawa.
Mimo że KE ogłosiła uruchomienie konsultacji społecznych na poziomie całej UE i przygotowanie przeglądu Ramowej Dyrektywy Wodnej w celu uwzględnienia postulatów EIO dotyczących prawa do wody, niektóre oświadczenia komisarzy wskazują, że Komisja wciąż ma nadzieję, że sektor prawa wodnego zostanie jednak objęty działaniem dyrektywy 2014/23/EU, a świadczenie usług dostawy wody i odbioru kanalizacji będzie poddane jednolitym regulacjom europejskim dotyczącym świadczenia usług publicznych we współpracy z partnerem prywatnym.
Mirella Lechna, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy
____________________________
