Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie rodzinnych ogrodów działkowych szansą na odzyskanie nieruchomości?
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny m.in. przepis ograniczający roszczenia osób trzecich do bezprawnie odebranych nieruchomości wyłącznie do wypłaty odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej.
Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie orzekł niekonstytucyjność 24 fundamentalnych artykułów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: „u.r.o.d.”).
Wśród przepisów uznanych za niekonstytucyjne znalazł się art. 24 powołanej ustawy, dotyczący roszczeń osób trzecich do nieruchomości, któremu zarzucono niezgodność z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji.
Roszczenia byłych właścicieli nieruchomości – dotychczasowa praktyka
Zgodnie z art. 24 u.r.o.d. zasadne roszczenia reprywatyzacyjne osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, a skutki powyższych roszczeń obciążają obecnego właściciela nieruchomości.
Tym samym przepisy ustawy, z uwagi na przeznaczenie gruntów pod rodzinne ogrody działkowe, wykluczają możliwość zwrotu nieruchomości na rzecz następców prawnych byłych właścicieli i zamykają drogę do odzyskania tych nieruchomości w naturze, przewidując jedynie możliwość uzyskania odszkodowania od obecnych właścicieli tych gruntów, głównie samorządów.
W związku z powyższym, w przypadku nieruchomości objętych działaniem tzw. dekretu warszawskiego czy też nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych przepisów, organ rozpoznający wniosek dekretowy w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, bądź organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien wydać decyzję o odmowie jej zwrotu, przyjmując za podstawę art. 24 u.r.o.d., oraz orzec o przyznaniu odszkodowania.
Jak wynika z naszej praktyki, zarówno w odniesieniu do nieruchomości objętych dekretem warszawskim, jak i nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych przepisów, postępowania zwrotowe trwają w nieskończoność, a decyzje odmawiające zwrotów nie są wydawane. W związku z brakiem wydawania decyzji odmownych, nie ma podstaw do przyznania odszkodowania za tereny przeznaczone pod rodzinne ogrody działkowe na podstawie art. 24 u.r.o.d.
Organy administracyjne nie wydają odmownych decyzji zwrotowych, mając na względzie skorelowany z tą decyzją obowiązek wypłaty odszkodowania przez obecnych właścicieli: Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w interesie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego nie leży wypłacanie odszkodowań w odniesieniu do terenów zajętych przez ogrody działkowe, które mogą być zwrócone.
Dochodzi tym samym do sytuacji, w której byli właściciele nie mogą ani dochodzić zwrotu nieruchomości, ani otrzymać odszkodowania przysługującego im na podstawie art. 24 u.r.o.d.
Roszczenia byłych właścicieli nieruchomości po wydaniu wyroku Trybunału
Trybunał Konstytucyjny zdecydował o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez większość niekonstytucyjnych przepisów u.r.o.d., w tym art. 24, na okres 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
W związku z powyższym niekonstytucyjne przepisy, w tym art. 24, będą obowiązywały jeszcze przez 18 miesięcy.
Jest to rozwiązanie niekorzystne z punktu widzenia byłych właścicieli nieruchomości. Nie należy się bowiem spodziewać, że organy administracyjne, mając na względzie wyrok Trybunału z 11 lipca 2012 r. i odroczenie derogacji art. 24, będą stosowały przepis uznany za niekonstytucyjny, choć nadal obowiązujący, i orzekały o odmowie zwrotu nieruchomości oraz przyznawały odszkodowania. Jeszcze mniej prawdopodobne wydaje się, z uwagi na niekonstytucyjność art. 24 ograniczającego roszczenia byłych właścicieli do odszkodowania, wydawanie decyzji zwrotowych i odzyskanie nieruchomości w naturze. Wydaje się zatem, że cała procedura dotycząca uwzględniania roszczeń byłych właścicieli zostanie niejako zamrożona do czasu uchwalenia przez Sejm nowej ustawy. Zamrożenie to nie jest jednak uzasadnione prawnie, gdyż sprawy te, zgodnie z przepisami art. 104 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a., powinny być załatwiane przez organy administracji publicznej bez zbędnej zwłoki przez wydanie decyzji. W przypadku sprawy, która wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje jej załatwienie nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na niezałatwienie sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania byłemu właścicielowi przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, a w dalszej perspektywie skarga na bezczynność organu I instancji do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Nowa ustawa i konsekwencje jej braku
Trybunał Konstytucyjny, stosując tzw. klauzulę odraczającą derogację niekonstytucyjnych przepisów, z wyjątkiem art. 10 u.r.o.d., wyznaczył ustawodawcy maksymalny, 18-miesięczny okres na uchwalenie nowej ustawy. Należy podkreślić, że Sejm może uchwalić nową ustawę w krótszym czasie, co spowoduje wcześniejsze uchylenie niekonstytucyjnych przepisów.
Nieuchwalenie nowej ustawy w terminie wskazanym w wyroku Trybunału przywróci obecnym właścicielom możliwość swobodniejszego dysponowania gruntami zajętymi pod ogrody działkowe, gdyż utracą moc przepisy przyznające Polskiemu Związkowi Działkowców uprawnienia dotyczące tych terenów. Jednak rozporządzanie gruntami, w stosunku do których zostały zgłoszone skuteczne roszczenia reprywatyzacyjne przez byłych właścicieli, będzie ograniczone do czasu rozpoznania przez właściwy organ rozpatrzenia ich żądań. W przypadku uwzględnienia roszczeń reprywatyzacyjnych, Skarb Państwa i samorządy obowiązane będą zwrócić te nieruchomości w naturze.
Z uwagi jednak na fakt, iż wyrok Trybunału dotyczy terenów działkowych o łącznej powierzchni ponad 43 tys. hektarów, oraz z uwagi na znaczenie tych terenów dla użytkujących je działkowców, samorządów oraz następców prawnych byłych właścicieli tych nieruchomości, należy oczekiwać, że wyrok Trybunału zostanie wykonany i nowa ustawa zostanie uchwalona w terminie przewidzianym w wyroku z 11 lipca 2012 roku.
Należy zwrócić uwagę, że wyrok Trybunału z 11 lipca br. w zakresie dotyczącym uznania za niekonstytucyjny art. 24 u.r.o.d., odnosi się głównie do sytuacji obecnych właścicieli gruntów, na których położone są rodzinne ogrody działkowe, tzn. Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które nie mogąc wykonywać uprawnień właścicielskich w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod rodzinne ogrody działkowe, w tym do dysponowania tym gruntem, musiały ponosić koszty ustanowienia użytkowania i przysposobienia terenu na potrzeby ogrodu oraz dodatkowo zaspokajać roszczenia byłych właścicieli tych gruntów poprzez zapłatę odszkodowania. To zatem sytuacja Skarbu Państwa i samorządów, a nie sytuacja dawnych właścicieli tych terenów, stanowiła punkt wyjściowy przy rozważaniach Trybunału w zakresie art. 24.
Uznanie tego przepisu za niekonstytucyjny i możliwość wystąpienia przez byłych właścicieli nieruchomości z roszczeniem zwrotowym jest konsekwencją uznania tej regulacji za niekonstytucyjną z uwagi na sytuację Skarbu Państwa i samorządów jako obecnych właścicieli gruntów objętych ogrodami działkowymi.
Dodatkowo jest to rozwiązanie tymczasowe, obowiązujące tylko przez kolejne 18 miesięcy, które do czasu uchwalenia nowej ustawy nie powinno zbyt wiele zmienić w dotychczasowej praktyce.
Niemniej jednak uznanie art. 24 u.r.o.d. za niekonstytucyjny na pewno zwróci uwagę ustawodawcy na nierozwiązany do tej pory problem roszczeń reprywatyzacyjnych byłych właścicieli, który pojawia się w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod ogrody działkowe.
Ustawodawca przy pracy nad nową ustawą będzie musiał pogodzić niejednokrotnie sprzeczne interesy obecnych właścicieli terenów przeznaczonych pod ogrody działkowe, użytkowników tych terenów oraz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, którzy na uchwalenie jednoznacznych przepisów uwzględniających w sposób zadowalający ich zasadne roszczenia czekają już wiele lat. Pozostaje mieć nadzieję, że interesy byłych właścicieli nieruchomości zostaną w odpowiedni sposób zabezpieczone w nowej ustawie, jednak na odpowiedź, w jaki sposób to nastąpi, musimy jeszcze poczekać.
Barbara Majewska, Zespół Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy
