Dwuinstancyjność postępowania odwoławczego w sprawie zamówienia publicznego coraz bardziej realna
Sąd Najwyższy wydał niedawno przełomową uchwałę stanowiącą o dopuszczalności skargi do sądu odnośnie do zarzutów oddalonych w uzasadnieniu wyroku KIO, ale niewspomnianych w jego sentencji. Dzięki tej uchwale wykonawcy odzyskują konstytucyjne prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz szansę na wnikliwszą – bo dwukrotną – kontrolę czynności zamawiającego.
Samo uwzględnienie odwołania, choć z pozoru korzystne dla wnoszącego, nie zawsze prowadzi do wygranej wykonawcy i skutku, jaki zamierzał on osiągnąć poprzez wniesienie odwołania.
KIO może bowiem wydać wyrok uwzględniający odwołanie na podstawie niektórych tylko zarzutów, inne jednocześnie oddalając w uzasadnieniu. Ustawa Prawo zamówień publicznych (a konkretnie jej art. 192) nie przewiduje bowiem możliwości uwzględnienia odwołania w części1. Odmiennie zatem niż sądy działające w ramach procedury cywilnej, KIO wydaje orzeczenie uwzględniające odwołanie, nawet jeśli podziela tylko jeden z zarzutów odwołującego.
Na orzeczenie Izby stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego przysługuje skarga, którą należy wnieść do sądu okręgowego właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania zamawiającego. To zagwarantowane Konstytucją prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy dla wykonawców ubiegających się o zamówienia publiczne często okazywało się tylko teorią.
Przez długi czas poważnym problemem była praktyka sądów okręgowych polegająca na odrzucaniu skarg na wyroki KIO z takim uzasadnieniem, że wyrok zgodny z żądaniem odwołującego nie podlega zaskarżeniu. W takiej sytuacji odwołujący był faktycznie pozbawiany prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdarzało się jednak, choć rzadziej, że sądy okręgowe – słusznie uwzględniając specyfikę wyroków KIO – przyjmowały taką skargę do rozpoznania.
Uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2016 r. (III CZP 111/15)
W związku z niejednolitym stosowaniem przepisów przez sądy okręgowe, co samo w sobie jest naruszeniem pewności prawa stanowiącej przecież fundament państwa prawa, a także w związku z naganną praktyką faktycznego pozbawiania prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy, zagadnienie to rozstrzygnął ostatnio Sąd Najwyższy.
Uchwała z 17 lutego 2016 r. została wydana na podstawie pytania prawnego zadanego przez jeden z sądów okręgowych: czy dopuszczalna jest skarga od wyroku KIO w zakresie zarzutów oddalonych wyłącznie w uzasadnieniu wyroku przy jednoczesnym braku takiego rozstrzygnięcia w jego sentencji?
Sąd Najwyższy orzekł, że taka skarga jest dopuszczalna.
Nie ma jeszcze uzasadnienia komentowanej uchwały Sądu Najwyższego, lecz podstawy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości środowiska związanego z dziedziną zamówień publicznych. Przy uwzględnieniu przepisów Prawa zamówień publicznych takie podejście jest po prostu prawidłowe i logiczne.
Niezgodność orzeczenia z żądaniem a specyfika postępowań odwoławczych przed KIO
Niezgodność orzeczenia z żądaniem (tzw. gravamen) jako przesłanka dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia powinna być stosowana inaczej w sprawach z zakresu zamówień publicznych niż w odniesieniu do wyroków cywilnych (nawet pomimo nakazu odpowiedniego stosowania przepisów o apelacji do postępowania w sprawie ze skargi na orzeczenie KIO2). Rozważając istnienie gravamen przy składaniu skargi na orzeczenie KIO, należy mieć na uwadze wspomniany wcześniej przepis art. 192 p.z.p. stanowiący o tym, że KIO może wydawać tylko dwa rodzaje orzeczeń: uwzględniające lub oddalające odwołanie. Ustawa nie zakłada jak w procesie cywilnym orzeczeń w części uwzględniających lub oddalających skargę.
Zatem uwzględnienie odwołania nie oznacza, że orzeczenie jest zgodne z żądaniem odwołującego, a jedynie świadczy o tym, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia miał miejsce błąd, który zamawiający musi naprawić stosownie do wskazówek zawartych w orzeczeniu KIO. Jednocześnie jednak to, jak orzeczenie ma się w stosunku do żądania odwołującego, musi być oceniane na podstawie całej treści uzasadnienia orzeczenia.
Dosłowne stosowanie opartej na przepisach procedury cywilnej oceny przesłanki niezgodności zaskarżanego orzeczenia z żądaniem jest nieadekwatne w odniesieniu do orzeczeń KIO. W konsekwencji prowadzi do pokrzywdzenia wykonawców, którym de facto odbiera się konstytucyjne prawo rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji w zakresie zarzutów nieuwzględnionych w pierwszej instancji – w tym przypadku przez Izbę.
Zaskarżanie orzeczeń na podstawie uzasadnienia może się wydawać dość zaskakujące, ale nie wtedy, gdy uwzględni się wszystkie odrębności postępowania przed KIO w stosunku do postepowania cywilnego.
Należy wziąć pod uwagę chociażby obowiązek sporządzenia uzasadnienia z urzędu do każdego orzeczenia Izby. Pozostaje on w spójności z wykształconą praktyką, zgodnie z którą sentencja orzeczenia KIO nie mówi o orzeczeniu wszystkiego co najważniejsze. Dlatego równie istotna jak sama sentencja jest treść uzasadnienia takiego orzeczenia.
Praktyka KIO co do orzekania o uwzględnieniu odwołania, gdy jednocześnie nie podziela ona nawet większości zarzutów odwołującego, jest zatem całkowicie zgodne z przepisami ustawy. Zaprzestanie wydawania orzeczeń o mylącej treści może nastąpić jedynie w wyniku zmiany prawa.
Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego należy ocenić jak najbardziej pozytywnie. Tym bardziej, że realizuje ono zasady wspólnotowego prawa zamówień publicznych. Zgodnie bowiem z dyrektywą 89/665/EWG państwa członkowskie są zobowiązane do przyznania stronom uprawnienia do wnoszenia środków odwoławczych przed inny niż KIO organ sądowy. Niepokojące jest jednak to, że zostało ono wydane po tak wielu orzeczeniach odrzucających skargi wykonawców i zamykających im drogę do uzyskania zamówień. Argumentacja używana przez sądy okręgowe jako podstawa odrzucenia skarg na wyroki KIO – ostatecznie uznana za niezasadną przez Sąd Najwyższy w komentowanej uchwale – jest wyraźnym sygnałem, że sądy okręgowe nie są wnikliwe w stosowaniu regulacji dotyczących zamówień publicznych.
Coraz szerszy dostęp do skargi
Warto zauważyć, że zasady wnoszenia skargi na orzeczenie KIO budzą wiele wątpliwości. Omawiana uchwała Sądu Najwyższego to już kolejny judykat naczelnych organów władzy sądowniczej odnoszący się do przepisów dotyczących dostępności skargi dla wykonawców.
Wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. (SK 12/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności maksymalnej wysokości opłaty od skargi na orzeczenie KIO, która ówcześnie była określona przez ustawodawcę na poziomie 5 milionów złotych. W wyniku tego orzeczenia regulacja uznana za niekonstytucyjną została uchylona. Obecnie, zgodnie z przepisem art. 34 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, od skargi na orzeczenie KIO pobierana jest opłata stała w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołana w sprawie, której dotyczy.
Zarówno zatem komentowana uchwała Sądu Najwyższego, jak i wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego poszerzają realny dostęp wykonawców do skargi na orzeczenie KIO. To bardzo dobra tendencja.
Hanna Drynkorn, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy
1 Zgodnie z przepisem art. 192 ust. 1 i 2 p.z.p.: „O oddaleniu odwołania lub jego uwzględnieniu Izba orzeka w wyroku. W pozostałych przypadkach Izba wydaje postanowienie. Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia”.
2 Zgodnie z przepisem art. 198a ust. 2 p.z.p.: „W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej”.
