Jak długo można korzystać z decyzji środowiskowej?
Formalnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma terminu ważności. Przepisy określają jednak termin, w którym można ją wykorzystać w celu uzyskania kolejnej decyzji w procesie inwestycyjnym. Uregulowanie to budzi wiele wątpliwości praktycznych.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zwana potocznie decyzją środowiskową, to jedna z kluczowych decyzji administracyjnych wydawanych w trakcie procesu inwestycyjnego. Jej uzyskanie jest wymagane przed realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pozwala ona wystąpić z wnioskiem o wydanie kolejnych pozwoleń umożliwiających realizację inwestycji – decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę itp.
W przypadku większych zamierzeń budowlanych uzyskanie decyzji środowiskowej i kolejnych pozwoleń inwestycyjnych może okazać się czasochłonne. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskuje się bowiem dla całego zamierzenia budowlanego, nawet jeżeli ma być ono realizowane w oparciu o kilka pozwoleń na budowę. Każdorazowo jednak, do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla kolejnego etapu inwestycji, należy dołączyć decyzję środowiskową. Pierwotnie termin, w którym można wykorzystać taką decyzję w celu złożenia wniosku o wydanie kolejnego pozwolenia inwestycyjnego, wynosił 4 lata (w pewnych sytuacjach: 6 lat). Nierzadko był to okres niewystarczający do zrealizowania całego zamierzenia. Inwestorzy, którzy nie zdążyli w tym terminie uzyskać innych wymaganych decyzji, zmuszeni byli wystąpić o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zrealizować związaną z tym długą i uciążliwą procedurę. Wobec takich trudności, pod koniec ubiegłego roku, ustawodawca zdecydował się wydłużyć ten termin. Z nie do końca zrozumiałych przyczyn uczynił to jednak w trzech oddzielnych nowelizacjach, co dodatkowo pogłębiło wątpliwości, które spróbujemy rozwiać w tym artykule.
Dotychczasowa regulacja
Najogólniej rzecz ujmując, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.o.o.ś.), termin, w którym decyzja środowiskowa mogła być wykorzystana w celu uzyskania kolejnych decyzji inwestycyjnych, wynosił 4 lata od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli jednak przedsięwzięcie realizowane było etapowo, a warunki określone w decyzji środowiskowej się nie zmieniły, termin ten ulegał przedłużeniu do lat 6. O tym, czy dane przedsięwzięcie realizowane jest etapowo, rozstrzygał organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia. Musiał to jednak uczynić (tj. wydać postanowienie) przed upływem czteroletniego okresu.
Powyższe zasady zmieniły się pod koniec 2015 r., a ustawodawca potrzebował na wprowadzenie pożądanych zmian aż trzech nowelizacji.
Pierwsza ustawa nowelizująca
Pierwsza zmiana dokonana została ustawą nowelizującą z 24 lipca 2015 r. Weszła ona w życie 4 września 2015 r., wydłużając okres, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wykorzystana, z 4 do 6 lat. W przypadku inwestycji realizowanych etapowo termin ten został przedłużony z dotychczasowych 6 do 10 lat. Analogicznie do poprzedniej regulacji, aby skorzystać z dłuższego terminu, przed upływem 6 lat należało uzyskać postanowienie stwierdzające, że przedsięwzięcie realizowane jest etapowo.
Ustawodawca zmodyfikował jednakże przesłankę wydania postanowienia „przedłużającego”. Wcześniej wystarczyło, że nie zmieniły się warunki realizacji przedsięwzięcia. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej, aby wydać postanowienie o etapowej realizacji przedsięwzięcia, organ zbadać musi, czy warunki określone w decyzji środowiskowej są aktualne. Wydaje się, że takie brzmienie przepisu nakłada na urzędników obowiązek dokładniejszej weryfikacji wspomnianych warunków. Jednocześnie ustawodawca jedynie lakonicznie określił, w jaki sposób ma się to odbywać: „na podstawie informacji na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”.
Druga ustawa nowelizująca
Omawiana regulacja obowiązywała zaledwie przez kilka dni. Już bowiem 15 września 2015 r. weszła w życie ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, która po raz kolejny znowelizowała wspomniany przepis. Tym razem zmiana miała charakter redakcyjny i trochę niezamierzony. Obie wspomniane nowelizacje były bowiem przedmiotem prac legislacyjnych w parlamencie w tym samym czasie i co więcej zostały uchwalone tego samego dnia. Dotyczyły one różnych zagadnień, jednakże – najprawdopodobniej na skutek przeoczenia – w obu aktach znalazła się propozycja zmiany art. 72 u.o.o.ś. Różne terminy wejścia w życie zmian wynikały zaś z odmiennych dat publikacji w Dzienniku Ustaw – obie ustawy nowelizujące wchodziły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Trzecia ustawa nowelizująca
Kolejna zmiana brzmienia przepisów dotyczących okresu, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wykorzystana, nastąpiła na mocy nowelizacji z 9 października 2015 r., która w tym zakresie weszła w życie 24 grudnia 2015 r. (o projekcie tej ustawy pisaliśmy w tekście Projekt zmian przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko). Ustawa ta także jedynie nieznacznie – redakcyjnie zmieniła brzmienie znowelizowanych już dwukrotnie art. 72 ust. 3 i 4 u.o.o.ś.
Znaczenie wprowadzonych zmian dla wydanych wcześniej decyzji środowiskowych
Nie ulega wątpliwości, że przez 6 lat (lub odpowiednio 10 lat) od dnia, w którym decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach stały się ostateczne, można wykorzystać te decyzje, które zostały wydane po wejściu w życie pierwszej z omawianych nowelizacji, tj. w dniu 4 września 2015 r. lub po tej dacie.
W praktyce pojawiło się pytanie, czy wydłużenie okresów, w których decyzje środowiskowe mogły być wykorzystane do uzyskania kolejnych pozwoleń, dotyczy również takich decyzji, które zostały wydane przed tą datą.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należałoby przede wszystkim ustalić, czy sama nowelizacja zawiera odpowiednie przepisy przejściowe, a w przypadku ich braku podjąć próbę wykładni celowościowej i systemowej. Uchwalenie w krótkim okresie trzech ustaw zmieniających ten sam przepis tego zadania nie ułatwia.
Pierwsza z omawianych ustaw nowelizujących przesądzała, że analizowane wydłużenie okresu „ważności” decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma zastosowanie do już wydanych decyzji dla przedsięwzięć w zakresie dróg publicznych lub linii kolejowych. Wydaje się, że w świetle tego przepisu wydłużenie nie będzie dotyczyć decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed 4 września 2015 r. w związku z realizacją jakiegokolwiek innego przedsięwzięcia.
W drugiej z przywołanych nowelizacji ustawodawca nie zamieścił przepisu przejściowego dotyczącego wcześniej wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei w trzeciej ustawie nowelizującej ustawodawca określił, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane przed 24 grudnia 2015 r. mogą zostać wykorzystane w innych postępowaniach administracyjnych w określonych w tej nowelizacji dłuższych terminach, a zatem odpowiednio, 6 lub 10 lat.
Zastosowane przez prawodawcę w trzecim przypadku rozwiązanie należy przyjąć z aprobatą – rozstrzyga ono bowiem wskazane wyżej wątpliwości. Jest również najbardziej praktyczne i korzystne dla adresatów decyzji środowiskowych. Należy zatem uznać, że dłuższe terminy na wykorzystanie decyzji środowiskowej mają zastosowanie nie tylko do decyzji wydanych 24 grudnia 2015 r. lub po tej dacie, lecz również do tych wydanych wcześniej. Tym samym wszystkie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (nie tylko te dotyczące przedsięwzięć w zakresie dróg publicznych lub linii kolejowych) będą mogły być wykorzystane w dłuższym okresie.
Nie eliminuje to jednak wszystkich wątpliwości. Istotne z punktu widzenia praktyki jest także określenie, czy zmiany terminu, w którym decyzja może zostać wykorzystana, znajdują zastosowanie również do decyzji środowiskowych, które stały się ostateczne na więcej niż 4 lata przed wejściem w życie nowych przepisów. Chodzi zatem o sytuacje, w których już przed wejściem w życie omawianych nowelizacji upłynął okres, w którym decyzje mogły być wykorzystane. W takich bowiem przypadkach inwestorzy utracili już możliwość wykorzystania ich w innych postępowaniach. Czy zatem przewidziane w nowych przepisach wydłużenie okresów będzie dotyczyć również takich decyzji? Czy nowelizacja powoduje „odzyskanie przydatności” takich decyzji?
Naszym zdaniem na takie pytania należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Może się zatem zdarzyć, że pozornie niezdatna do wykorzystania (ze względu na upływ terminu) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na skutek nowelizacji ponownie może stanowić załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Taka konstatacja wynika przede wszystkim z faktu, że w decyzjach środowiskowych nie określa się terminu ważności, a co za tym idzie decyzje te nie wygasają ze względu na upływ określonego czasu. Ograniczony jest jedynie okres, w którym można je wykorzystać w celu złożenia wniosku o wydanie kolejnych rozstrzygnięć inwestycyjnych.
Czy trzeba było trzech ustaw?
Wydłużenie terminu, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wykorzystana w kolejnych postępowaniach administracyjnych, to zmiana pozytywnie wpływająca na realizację procesu inwestycyjnego. Inwestorzy zyskali dodatkowe 2 lata (a jeśli planowane przez nich przedsięwzięcie będzie realizowane etapowo – 4 lata), by uzyskać inne wymagane przepisami rozstrzygnięcia. Uzasadnione, zwłaszcza w świetle brzmienia przepisów przejściowych ostatniej z omawianych nowelizacji, wydaje się przyjęcie, że przedłużenie okresu możliwości posługiwania się decyzjami środowiskowymi dotyczy także rozstrzygnięć wydanych jeszcze przed wejściem w życie ustaw nowelizujących. Takie zrównanie charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych w różnym czasie jest najpraktyczniejsze.
Na pozytywną ocenę nie zasługuje jednak sposób wprowadzenia tych zmian. Komentowana nowelizacja stanowi przykład niedbalstwa legislacyjnego, chaotycznego i nieprzemyślanego modyfikowania przepisów, selektywnego i pospiesznego wprowadzania zmian. Nie jest to pierwszy przykład takiego tworzenia prawa i zapewne niestety nieostatni, o czym jeszcze wiele razy będzie można się przekonać na łamach Co do zasady.
Martyna Robakowska, Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
