Ważna zmiana w orzecznictwie SN - sądy mogą badać naruszenia procedury przez Prezesa UOKiK | Co do zasady

Sąd Najwyższy zdecydował się na krok istotny dla przedsiębiorców kwestionujących decyzje Prezesa UOKiK i, podzielając opinię doktryny, dopuścił – w ograniczonym zakresie – badanie przez sądy uchybień proceduralnych w postępowaniu antymonopolowym.

3 października 2013 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok (sygn. akt III SK 67/12), który może okazać się kamieniem milowym w praktyce prawa ochrony konkurencji. Sąd Najwyższy stwierdził mianowicie, że niezweryfikowanie przez Sąd Apelacyjny w Warszawie „respektowania przez Prezesa Urzędu wymogów proceduralnych obowiązujących na etapie postępowania administracyjnego” stanowi naruszenie przez ten sąd przepisów postępowania i jako takie uzasadnia skargę kasacyjną. Na tej podstawie Sąd Najwyższy uchylił wyroki wydane tak w drugiej, jak i w pierwszej instancji w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa UOKiK w sprawie antymonopolowej i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów („SOKiK”) do ponownego rozpoznania.

Tło – odwołanie PKP Cargo od decyzji Prezesa UOKiK

Sprawa dotyczy odwołania złożonego przez PKP Cargo S.A. od decyzji Prezesa UOKiK z 7 lipca 2009 r. (nr DOK-3/2009). Decyzją tą, wydaną na podstawie przepisów wcześniejszej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.), Prezes Urzędu stwierdził nadużywanie przez PKP Cargo pozycji dominującej na krajowym rynku kolejowych przewozów towarowych. Nadużycie to polegało na odmowie zawierania umów przewidujących upusty od taryfy towarowej. Praktyka ta, zdaniem Prezesa UOKiK, przeciwdziałała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Organ antymonopolowy nakazał zaniechanie praktyki i nałożył na PKP Cargo karę w wysokości ponad 60,3 mln zł.

Odwołanie PKP Cargo wskazywało przede wszystkim, że Prezes UOKiK naruszył w istotny sposób przepisy postępowania. Naruszeniem było, według spółki, doręczenie jej egzemplarza decyzji niezawierającego informacji stanowiących integralną część jej uzasadnienia; chodzi o załączniki zawierające informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa innych podmiotów biorących udział w postępowaniu antymonopolowym. Zdaniem PKP Cargo skutkowało to pozbawieniem jej możności obrony jej praw. Zarówno w postępowaniu przed SOKiK, jak i później przed Sądem Apelacyjnym, spółka podnosiła także m.in. zarzuty, że Prezes UOKiK nie zgłosił w postępowaniu przed sądem właściwych wniosków dowodowych oraz że w niedopuszczalny sposób zmienił w pierwotnym postępowaniu postanowienie o wszczęciu postępowania. Ostatni zarzut jest mniej istotny dla naszych rozważań, gdyż w obecnym stanie prawnym nie wszczyna się postępowania antymonopolowego na wniosek.

Brak kontroli uchybień proceduralnych – opinia SOKiK i Sądu Apelacyjnego

SOKiK i Sąd Apelacyjny oddaliły odwołanie i apelację PKP Cargo. SOKiK stwierdził, m.in., że „celem postępowania [przed nim; warto podkreślić, że postępowanie przed SOKiK jest postępowaniem w pierwszej instancji – przyp. M.K.] nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór powstały po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu”. Podobnie Sąd Apelacyjny, podzielając stanowisko SOKiK co do ustaleń faktycznych i oceny prawnej, uznał, że „apelujący nie może zasadnie powoływać się na ewentualne błędy proceduralne postępowania administracyjnego”. Oba sądy powoływały się przy tym na ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Skarga kasacyjna i punkt widzenia Sądu Najwyższego

PKP Cargo zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego do Sądu Najwyższego. Ten uznał, że przedstawione przez spółkę w skardze kasacyjnej „zarzuty (…) koncentrują się na dwóch zasadniczych problemach prawnych dotyczących podstaw funkcjonowania sądowego modelu kontroli działalności Prezesa Urzędu, a mianowicie zakresu kognicji sądów orzekających w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu w odniesieniu do zarzutów naruszenia przez organ antymonopolowy przepisów postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego w ramach kontradyktoryjności postępowania sądowego w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu”. Sąd Najwyższy słusznie zauważył, że w toku całego postępowania sądowego w tej sprawie najistotniejsze argumenty obu stron (PKP Cargo i Prezesa UOKiK) odnosiły się do możliwości weryfikacji przez sądy prawidłowości postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji.

Sąd Najwyższy przyznał, że „u podstaw zaskarżonego wyroku [Sądu Apelacyjnego], podobnie jak u podstaw orzeczenia [SOKiK], leży założenie – mające oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego – co do pierwszoinstancyjnego charakteru postępowania przed [SOKiK], który jako sąd merytoryczny nie uwzględnia zarzutów proceduralnych formułowanych w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu. Ta linia orzecznicza, podsumowana w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09, od pewnego czasu krytykowana jest w doktrynie”.

Trzeba podkreślić, że doktryna nie ma zastrzeżeń do stanowiska, że postępowanie przed SOKiK ma charakter postępowania w pierwszej instancji. Jednoznaczna krytyka odnosi się jedynie do wyłączenia spod rozpoznania przez sądy zagadnień proceduralnych w postępowaniu antymonopolowym.

Sąd Najwyższy dopuszcza badanie uchybień proceduralnych

W omawianym wyroku Sąd Najwyższy uznał jednak, że cytowane stanowisko SOKiK, Sądu Apelacyjnego, jak i jego samego jest błędne. Skład orzekający w tej sprawie (co zostało wyraźnie zaznaczone) stwierdził, że powinna się do niej (oraz w ogóle do spraw z zakresu ochrony konkurencji) stosować linia orzecznicza Sądu Najwyższego dotycząca spraw z zakresu regulacji, ustalona po wyroku Sądu Najwyższego ws. III SK 5/09. Otóż w sprawach dotyczących orzecznictwa Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej czy Prezesa Regulacji Energetyki Sąd Najwyższy wielokrotnie dopuszczał potrzebę „merytorycznej oceny przynajmniej niektórych zarzutów o charakterze proceduralnym”. Pogląd ten został ugruntowany w bardzo wyraźnej linii orzeczniczej oraz w wyrokach SOKiK i Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którymi „zakresem sądowej kontroli w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji objęte są także zarzuty proceduralne odnoszące się do administracyjnego etapu postępowania”. Sąd Najwyższy podkreślił zasadność takiej kontroli zwłaszcza w sprawach, w których Prezes UOKiK nałożył na przedsiębiorcę karę.

Jednocześnie Sąd Najwyższy, powołując się zarówno na swój wcześniejszy wyrok z 2012 r. (III SK 37/11), jak i na wspomniany już wyrok III SK 5/09, wskazał, które kwestie proceduralne w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UOKiK podlegają kontroli sądowej. Otóż odwołujący się przedsiębiorca może podnosić wszelkie zarzuty co do decyzji, a sąd rozpatrujący odwołanie ma dokonać „oceny ich zasadności pod kątem wystąpienia podstaw do uwzględnienia odwołania”. Jednak nie wszystkie zarzuty odnoszące się do procedury w postępowaniu antymonopolowym mają bezpośredni wpływ na tę ocenę. Stwierdzenie przez SOKiK uchybień w zakresie „ustaleń faktycznych, środków dowodowych, oceny dowodów i niektórych wad formalnych samej decyzji (…) nie stwarza potrzeby uchylenia decyzji”. Zakres ten nie leży wyłącznie w kompetencji Prezesa UOKiK. W postępowaniu z odwołania od decyzji ustaleń faktycznych i oceny dowodów dokonuje sam SOKiK.

W tym miejscu Sąd Najwyższy wyraził clue omawianego wyroku: „Odmiennie jest w przypadku uwzględniania przez sąd (…) zarzutów dotyczących niezachowania przez Prezesa Urzędu trybu postępowania, który jest konieczny, ażeby przysługujące Prezesowi Urzędu kompetencje mogły zostać zastosowane zgodnie z obowiązującym go prawem. Uwzględnienie takich zarzutów oznacza, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, której nie można konwalidować (zastąpić) w postępowaniu sądowym”.

Stąd wniosek Sądu Najwyższego, że sądy orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa UOKiK mogą oceniać merytorycznie zarzuty odnoszące się do postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK. „W zależności zaś od rodzaju i wagi tych zarzutów ich uwzględnienie może prowadzić do uznania odwołania za zasadne i uchylenia zaskarżonej decyzji bez jednoczesnego rozstrzygnięcia, czy przedsiębiorca dopuścił się naruszenia reguł konkurencji…”.

Podsumowanie

Wyrok ten, jak już podkreśliłem, zasadniczo zmienia sytuację przedsiębiorców kwestionujących decyzje Prezesa UOKiK. Dotąd sądy nie badały prawidłowości procedowania organu antymonopolowego. Jak widać na przykładzie PKP Cargo, podnoszenie tego rodzaju zarzutów było w zasadzie skazane na niepowodzenie. Omawiany wyrok daje przedsiębiorcom dodatkowy, niezbędny w mojej ocenie oręż. Prezes UOKiK, co wydaje się oczywiste, musi dokładać najwyższej staranności w postępowaniu antymonopolowym, zwłaszcza co do elementów mających wpływ na prawa przedsiębiorcy jako strony postępowania administracyjnego i ewentualnego późniejszego procesu cywilnego dotyczącego odwołania od decyzji Prezesa. Należy mieć nadzieję, że SOKiK i Sąd Apelacyjny przyjmą argumentację Sądu Najwyższego i będą badać prawidłowość proceduralną postępowań przed Prezesem UOKiK (jeżeli przedsiębiorcy będą takie zarzuty podnosić – co bez wątpliwości zalecamy).

Marcin Kulesza, Zespół Prawa Konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy